代建制作为政府投资项目建设管理体制改革的一项制度创新，相较于传统模式，在缓解建设单位专业管理力量薄弱、发挥“专业人做专业事”优势方面起到了积极作用，对优化公共资源配置、提高建设效率、管控资源投入有着重要意义。但随着基础设施建设投融资体制改革不断深化展，代建制的发展和管理尚存在一些阻碍和困难。本文着重从代建制发展历程和存在的主要问题出发，探讨审计如何在代建制运行中找准着力点，以有力有效的审计监督促进行业有序发展。

一、代建制主要发展历程

2002年，代建制概念在国家层面首次被提出。原建设部印发的《建设部2002年整顿和规范建筑市场秩序工作安排》指出，要按照“建管分开”和专业化管理的原则，推进政府投资工程管理方式的改革。同年，有关部门组织了《政府投资工程管理方式改革》课题研究，开始了代建制在全国施行的探索。

 2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》发布，明确提出对非经营性政府投资项目加快推行代建制。财政部随后配套颁发《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》，对政府投资代建制项目的各项财务工作作出部署。从此，代建制有了政策性的指导，进入快速发展时期，各省、市、县（区）政府也因地制宜相继发布地方代建管理办法，对代建工作管理予以细化，并在全国范围内逐步形成政府职能机构集中代建、市场化竞争代建、国有项目管理公司指定代建等主要模式。

伴随政府投资项目建设管理需求不断变化，国家和地方代建制度也在逐步完善。如2013年中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》要求加快推行办公用房建设项目代建制，2016年《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》要求进一步完善政府投资项目代理建设制度。又如陕西省在2021年和2022年先后印发《陕西省省直政府投资项目代建制管理办法（试行）》及5个配套制度，福建省2023年修订印发《福建省省级政府投资项目代建制管理办法（试行）》，进一步规范代建管理行为。

二、代建制推进中存在的主要问题

（一）代建配套法律法规尚不完善

工程项目中的代建制，并非一个法律概念。我国的基本建设程序中没有提及代建单位，现行代建制有关规定也没有明确代建单位就是项目法人，造成代建单位权利义务在法律层面缺乏支撑。在履行代建职能时，各项审批手续办理及招标投标等基建程序履行仍需以建设单位的名义进行。这造成部分环节法定责任主体与实际责任主体异化，不仅弱化了代建管理效力，还增加了建设单位的主体责任风险，无法有效地实现代建制“投资、建设、管理、使用”彼此分立、相互制约的初衷。

（二）代建市场发育尚不健全

目前国家层面未对代建单位的资质要求予以明确，各地因经济社会发展差异，对代建主体的入门资格要求也没有统一的标准。在市场化企业竞争代建模式中，公开招标采购的代建单位多要求具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等一项或多项资质，但对于代建单位的资质等级没有划分依据，加之缺乏代建管理水平衡量标准和服务质量后评价体系，代建市场的激励和约束机制无法有效形成，不利于建立良好的代建市场竞争秩序。

（三）监理职能在专业管理中有所弱化

从法律关系讲，代建合同和监理合同相互独立，并不存在冲突之处。但实际工作中，代建单位和监理单位工作深度基本一致，工作内容也几乎相同，均是对施工行为进行监督。两者职能的重叠及二次分割，造成实践过程中，要么代建单位对监理单位的作用不够重视，限制了其作用发挥；要么监理单位主观上降低对代建项目的重视程度，将部分监理职责推给代建单位，交叉职能衔接不到位，有可能导致监督盲区。

（四）代建职能发挥不充分

代建可分为全过程代建和分阶段（施工阶段）代建两种模式。部分地区未根据项目特征分类确定代建模式，“一刀切”式地强制采用分阶段代建，把影响项目投资的关键因素“设计阶段”排除在外，这将导致代建制“控投资”的优越性未得以充分发挥。

三、审计推动代建制健康发展的实现路径

代建制具有投融资体制改革和公共财政支出投向的双重属性，对代建制和代建项目开展审计监督，是有效发挥审计经济监督专业优势和促进投融资体制改革不断深化的有效途径。审计应坚持系统观念，以推进行业宏观治理和项目规范管理为重点，抓实审计整改，全方位推动代建制高质量发展。

（一）着眼行业治理，聚焦三个层次，促进代建制运行和保障体系不断完善

关注当地是否制定规范性文件。关注相关文件对代建范围、代建模式、责任主体、执行流程有无明确规定，代建工作开展的前提是否具备，分析代建模式是否适应当地建设市场发展需求和代建项目管理需要，是否会造成重大项目管理风险。

关注市场培育机制是否健全。有针对性地选择市场化代建模式地区，系统分析代建行业主管部门是否建立健全代建单位资格管理、准入条件设置、合同履行约束、履约成果评估等管理体系，各环节有无制定明确标准，是否存在系统性障碍导致管理体系运行不畅。

关注职能定位是否清晰。政府集中代建审计中，要分析研判集中代建部门与其他部门职能边界界定情况，有无职能交叉重叠致使资源浪费、职能冲突致使代建事项无法推进的问题，判断各单位是否同向发力、有效发挥代建制的协同效应。对代建和监理职能交叉问题，要从权责利相统一的角度出发，关注代建和监理职能界限是否明确，对重复职能是否适当剥离，并建立与之对应的监理和代建费用价格体系，实现资源优化利用。

（二）着眼效能发挥，聚焦四个环节，规范代建项目建设管理

立项设计阶段。审计除关注常规内容外，还应着重从专业化管理团队引入后对风险隐患的防范以及程序的合法合规性等角度，揭示代建单位在立项设计中对投资控制、规模控制、程序完善的贡献。

招标投标及合同签订阶段。招标组织方面，重点关注招标和合同主体与代建管理规定的一致性、招标投标程序和方式的合法合规性、招标文件条款设置的合理性，分析是否存在排他性条款有碍市场公平竞争。招标控制价方面，关注工程量清单的编制是否能完全反映施工图纸的内容、取费是否合理、定额套用是否准确、有无重大错漏。合同签订方面，关注合同条款是否全面合理，有无遗漏关键性内容，有无改变招标文件实质性条款。

施工管理阶段。主要围绕进度控制、隐蔽工程管理、变更签证、工程款支付等重要环节开展监督。进度方面，关注是否制定总体计划并按年度进行分解，各年度任务完成考核及奖惩机制是否健全，项目建设进度有无存在明显滞后，代建单位是否及时协调解决项目推进中存在的困难和问题。隐蔽工程管理方面，重点关注代建单位对土石方开挖及回填、基础工程、钢筋工程、给排水工程等隐蔽内容施工管理是否到位，核查隐蔽项目内容真实性和量价准确性。变更签证方面，关注代建单位是否有效履行审查责任，关注变更制度制定和执行、变更风险责任划分、变更经济合理性、变更审批时效和量价核定情况，反映是否存在通过变更规避设计缺陷和转嫁施工单位风险、以变更形式增加批复外建设内容等情况。工程款支付方面，主要关注代建单位对工程款支付审核把关是否到位，是否按合同约定进行支付，有无重大资金管理风险。

竣工结算阶段。对前三个阶段开展过审计的代建项目，竣工结算审计主要关注是否“物有所值”及验收程序的完整性，以及项目建成后是否及时投入。对未开展过审计的代建项目，竣工结算审计除审计造价、验收投用外，还应关注代建单位在项目建设管理全过程中的履职履约情况。

（三）着眼审计整改，聚焦三个维度，提升代建审计成效

压实代建单位整改主体责任。代建单位为落实整改的第一责任人，对审计过程中发现的问题，要正确对待并按照审计整改意见严格落实，制定整改措施，加强研究探讨。对代建管理中的突出问题，既要研究“当下改”的措施办法，又要形成“长久立”的体制机制，并与日常管理工作相衔接，避免同类问题再次发生。

严格督促整改，落实审计部门整改监督管理责任。审计部门要坚持“统筹抓总、分工落实”原则，建立完善的整改管理制度，实行“挂账销号”闭环管理，开展常态化跟踪监督，定期汇总审核及时反馈上报整改情况，分阶段适时开展审计整改工作“回头看”，对审计整改效果等进行检查评估，促进标本兼治、健全长效机制。同时，用好审计结果公告和审计整改公告制度，对审计发现问题及整改情况适时进行公告，提升代建单位及相关部门对审计整改的重视程度，提升审计整改质效。

借智借力，增强监督合力。对行业主管部门应运用“监督+借力”相结合的方式，既要督促其在代建体制机制完善中发挥好主体作用，更要充分借用其力量，加强对代建单位履职履约行为的约束，促进审计发现问题及时整改、行业管理不断完善、项目建设规范有序。建立纪巡审常态化协作机制，形成整体联动的监督格局，实现不同监督方式的优势互补、效应叠加，不断加大整改落实监督力度和责任追究力度，提升审计震慑力。